Transparency International Danmark er dybt bekymrede for konsekvenserne af den offentlighedslov der blev vedtaget i sommeren 2013 og trådte i kraft pr. 1. januar 2014. Vi mener at denne nye lov på væsentlige punkter svækker gennemsigtigheden omkring de politiske beslutningsprocesser.
Danmark krones igen og igen som et af verdens mindst korrupte lande i Transparency International’s Corruption Perception Index. TI-Danmark arbejder for at fastholde den position. Vi skal fremme vores styrker og til stadighed begrænse vores svagheder – for vi er ikke perfekte. Uheldigvis, har vi nu en lovgivning omkring offentlighed i den offentlige forvaltning, som gør det unødigt svært at gennemskue og holde magthaverne ansvarlige. Ikke alene indskrænkes mulighederne for at befolkningen og Folketinget kan kigge regeringen i kortene når de forvalter magten, den indskrænker også råderummet i det journalistiske arbejde. Loven gør det vanskeligt for journalister at få dokumentation for løse rygter og enkeltpersoners kildeudsagn. Nogle af de samme historier vil måske komme frem, men i stedet for at bygge på grundig dokumentation, vil de bygge på anonyme kildeudsagn, lækager og andre mere usikre grundlag. Muligheden for aktindsigt har været en mekanisme, der til tider har fungeret korrigerende i afdækningen af en sag. Ind imellem tippes journalister af anonyme kilder, der viser sig at have manglet indsigt i sagens fulde omfang eller væsentlige fakta – det vil afdækkes når journalisten gennemgår de dokumenter der fremskaffes ved aktindsigts-begæringer. Vi frygter at resultatet bliver en yderligere svækkelse af tilliden til både politikere, spindoktorer og medierne.
Som det både fremgår af vores Nationale Integritets System Studie fra 2012, og af de seneste års Global Corruption Barometer, så mener den danske befolkning, at medier, politikere og medier hører til de grupper i samfundet, der er mest sårbare overfor korruption. Med denne lov risikerer begge institutioners troværdighed at blive svækket yderligere. Vi ved, at mistænksomheden og mistilliden forstærkes ved manglende gennemsigtighed.
Det bør nævnes, at der er væsentlige elementer i offentlighedsloven som er forbedringer i sammenligning med den forudgående lovgivning, men det er ikke så mange som foregivet før dens vedtagelse. Det har i løbet af de første måneder efter lovens ikrafttrædelse vist sig, at den end ikke implementeres efter hensigten hos dem der skrev betænkningen bag. Det udvalg som kom med de anbefalinger som ligger til grund for loven, var allerede i februar 2014 ude og markere, at den måde loven blev forvaltet ift. indsigt i offentligt ejede selskaber, ikke var i tråd med deres hensigt. Dette er en bekymrende udvikling.
To bekymrende paragraffer
Loven indeholder væsentlige indskrænkninger af gennemsigtigheden omkring en regerings forvaltning af magt og statsmidler. TI-DK har fokuseret på to af de mest bekymrende paragraffer i vores arbejde:
For det første er der den meget omtalte §24:
§ 24. Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter og oplysninger, der udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, mellem:
1) Et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder.
2) Forskellige ministerier.
Paragraffen der også er blevet kaldt ”ministerbetjeningsparagraffen”. Da den i tidligere udgaver af lovforslaget undtog dokumenter fra aktindsigt hvis de var del af en ”ministerbetjening”, eller kunne tænkes at blive det en gang i fremtiden. Siden Lars Barfods forslag der blev fremsat i 2010 er begrebet ”ministerbetjening” blevet fjernet fra paragraffen, men i praksis er konsekvenserne af indholdet i grove træk uændrede når man kigger på den nugældende lov.
I praksis betyder loven, at et dokument kan undtages uanset om det er udarbejdet med henblik på ministerbetjening eller ej, og uanset om ministeren er blevet forelagt dokumentet eller ej, hvis blot det kan tænkes på et tidspunkt at blive anvendt som del af ministerbetjeningen.
Dette forhold til ethver dokument der har, eller kunne tænkes nogensinde at blive en del af en ministerbetjening, skaber rum for meget store fortolkninger og stiller krav til individers skønsmæssige vurderinger i den konkrete sag. Det betyder at det er embedsmænd og i yderste konsekvens kan blive spindoktorerne, der bestemmer, hvad journalister og offentlighed skal tillades indsigt i. Ydermere frygter vi, at hvis der netop er tale om en betændt sag, så vil den netop aldrig komme offentligheden i hænde, fordi den meget tænkeligt kan vurderes en dag at skulle indgå i ministerbetjeningen.
For det andet den også meget omdiskuterede §27 stk. 2, hvori korrespondancer mellem ministre og medlemmer af Folketinget i forbindelse med lovforberedende arbejde undtages for aktindsigt:
§ 27. Retten til aktindsigt omfatter ikke:
2) Dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces.
Ingen af de lande vi normalt sammenligner os med har en lignende bestemmelse i deres lovgivning. I praksis forringer dette også i betydelig grad gennemsigtigheden omkring lovgivningsprocesserne, hvilket i vores øjne er ganske problematisk, ikke mindst fordi det skaber en uheldig sammenblanding af magtens tredeling.
TI-DK har tidligere gjort opmærksom på, at Danmark længe har haltet bagefter når det kommer til åbenhed omkring den offentlige forvaltning. Der har i mange år været behov for en revideret offentlighedslov i Danmark, som er på linje med internationale standarder og som afspejler den teknologiske udvikling (se vores policy paper fra oktober 2012 for uddybning). Desværre er den nugældende lov ikke svaret på de påpegede problemer med den forudgående lov. Tværtimod må vi konstatere, at alt i alt er forholdene omkring offentlighed i forvaltningen blevet forringet, ikke forbedret. Loven mørklægger magthavernes forvaltning af den magt de har fået gennem demokratiet ligesom den vil tildele embedsværket alt for stor magt.
TI-DK frygter, at vores ellers stærke danske integritetssystem vil lide skade under denne lovgivning. Den kan svække mediernes rolle som 4. statsmagt og vagthund, hvilket vil være en meget uheldig konsekvens. Vi kender allerede talrige eksempler på, at journalister via aktindsigt har fundet frem til afslørende dokumentation der har afsløret hvordan visse politikere har baseret deres argumentation for bestemte politiske tiltag på falskt fagligt grundlag, på bestilte tal eller overlagt ”forglemmelser”. Vi har brug for denne mulighed for at kunne kigge de demokratisk valgte i kortene. Med den nugældende lov, vil man ikke på samme grundlag som tidligere kunne afsløre sundhedsministerens skjulte overbetaling af privatsygehusene, Tamilsagen, eller statsløse-sagen, som endte med at koste Birthe Rønn sin ministerpost.
TI Danmarks anbefalinger
Der er flere aspekter i vores bekymring og der er andre paragraffer der giver anledning til vores kritik af den samlede lovgivning.
Vores anbefaling er således, at man snarest muligt iværksætter en evaluering af loven og ikke venter de planlagte 3 år før denne iværksættes. En evaluering bør i øvrigt ikke alene bygge på Ombudsmandens vurdering. Ombudsmanden kan nemlig ikke vurdere om en lovgivning har skadelige konsekvenser, men forholder sig alene til om en lovgivning implementeres efter den i lovgivningen tilkendegivne hensigt. En evaluering bør være bredere end som så, og blandt andet tage både civilsamfundsaktører, praktikere og embedsmænd med i konsultation.
Dernæst vil vi anbefale, at man som brugere af loven sørger for at bringe alle påklagelige afvisninger om aktindsigt til Ombudsmanden, så der på længere sigt kan etableres en stærk praksis omkring de skønsbaserede paragraffer.
Slutteligt ønsker vi at påpege, at gennemførelsen af denne lov endnu en gang understreger vigtigheden af bedre regler for beskyttelsen og rådgivning af whistleblowere. Hvis adgangen til aktindsigt indskrænkes som foreslået i dette lovforslag, vil der i endu højere grad være brug for whistleblowere til at gøre opmærksomme på urent trav. Læs mere om TI-DKs anbefalinger omkring whistleblowing her.
Transparency International sendte d. 29. april 2013 et brev til samtlige folketingsmedlemmer for at advare dem mod lovforslaget.