Penge, politik og magt

Indlæg til offentlig høring på Christiansborg 19. april 2013 om lobbyisme.
Poul Riiskjær Mogensen, Transparency International Danmark.

”Jeg vil gerne indlede med at takke arrangøren for invitationen til denne offentlige høring, som giver mig lejlighed til at fremføre synspunkter, som er centrale og højt prioriterede i Transparency International. Det giver mig samtidig mulighed for at videreformidle Transparency Internationals støtte til og interesse for fremskridt på dette komplekse område.

Transparency International Danmark afholdt allerede for 5 år siden et velbesøgt offentligt arrangement om denne problemstilling med repræsentation fra Public Affairs-sektoren, og vi har taget tråden op igen i det Nationale Integritets System-studie, som blev offentliggjort for et par år siden.

Transparency Internationals bidrag er måske ikke primært konkret viden om de særlige danske forhold men snarere højt prioriterede holdninger, vurderinger og værdier, som jeg håber, kan afprøves og fremmes også ved denne høring.

Interesseartikulation anses normalt for at være en værdifuld og alment accepteret del af den demokratiske proces, som formidler uundværlig ekspertise, viden og holdninger til det politisk-administrative niveau. Måske er denne helt selvfølgelige konstatering her i landet ikke helt så selvfølgelig længere.

På trods af den indbyggede skævhed kan interessevaretagelsen betragtes som en udveksling af goder snarere end en ensrettet påvirkning. De, der besidder værdifuld information, kan etablere sig som essentielle sparringspartnere for systemet. Ved at levere information til embedsmænd og parlamentarikere skaber lobbyisterne et gensidigt afhængighedsforhold, hvor de til gengæld modtager information om kommende udspil eller parlamentarikernes synspunkter. Der er således tale om noget for noget.

I almindelighed foregår interesseartikulationen rimeligt åbent og kendt i form af institutionelle aktører – interesseorganisationer, hvis aktiviteter og holdninger er anerkendte som legitime og som derfor også kan afbalanceres af andre aktører samt i et eller andet omfang kontrolleres demokratisk internt i de pågældende organisationer. Dette sætter naturlige rammer og begrænsninger for valg af virkemidler og handelsvarer.

Også den ofte dermed sammenhængende økonomiske støtte er kendt. Den nødvendige regulering heraf er et åbent issue, som er til at tage og føle på, og som løbende følges op og diskuteres både nationalt og internationalt.

Totalt manglende transparens kan derimod skabe grobund for mistanker og rygtedannelser om brugen af mindre fine midler uden for kontrol hos primært bureau-lobbyister og lobbyister fra store private interessenter.

Disse artikulerer ikke på forhånd kendte interesser, man kender ikke deres faglige områder og deres drivkraft er af privat-/virksomhedsøkonomisk karakter. Der er ingen interne eller strukturelle eksterne kontroller på deres virkemidler eller alment accepterede etiske kodekser for deres virke. Deres lobbyvirksomhed er tilmed ikke alment kendte i offentligheden og der er ingen særlige og åbne sanktioner ved uacceptabel adfærd.

En sådan risiko for uacceptabel adfærd vurderes af Transparency International til at være latent tilstede konstant internationalt, hvad enten det drejer sig om misinformation, videreformidling af pengestrømme eller evt. direkte afpresning, dvs. også af hensyn til sektoren selv.

Den internationale vurdering er tilsvarende, at denne latente risiko i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde en særlig regulering også af i øvrigt lovlig aktivitet af hensyn til risikoen og faren for misbrug og brodne kar.

Transparency International vil derfor svare ja til det fundamentale spørgsmål, om det rager andre, hvem der påvirker vore beslutningstagere med hvilke midler og på vegne af hvilke interesser. Kravet om fortrolighed må afvejes mod nødvendigheden af en oplyst offentlighed og en respekt for vælgernes krav om viden. Den sårede stolthed over at måtte erkende, at geniale ideer ikke altid er ens egne, må overvindes. Om transparens i denne forbindelse så skal forstås som åbenhed eller kontrol er mindre afgørende. Begge dele kan formentlig være af værdi i forskellige situationer.

Politikere er også mennesker og kan begå fejl eller bevidst – på grund af lav etisk standard hos lobbyister -blive ført bag lyset. Også de kan derfor nyde godt af og have behov for beskyttelse i form af regler for og kontrol med lobbyvirksomhed.

Hvad er så de europæiske erfaringer på området?
Transparency International i Europa har over en bred kam udpeget lobbyismeområdet som et af de helt kritiske områder for manglende transparens i de demokratiske processer.

En hovedkonklusion i et større fælleseuropæisk integritetsstudie er, at i de fleste europæiske lande er lobbyisters virksomhed indhyllet i hemmelighedskræmmeri og dermed en væsentlig årsag til bekymring.
Det er, når lobbyvirksomheden er uigennemsigtig og ureguleret, at problemerne opstår. Ikke mindst store virksomheders lobbyvirksomhed kan give anledning til bekymringer, fordi denne ofte involverer foretagender med store økonomiske midler til deres rådighed. Der er en naturlig risiko for, at der over tid udvikler sig tætte relationer mellem lovgivere og sådanne virksomheder, og at disse dermed får unødig og urimelig indflydelse på politik og politikkere.
Formålet med regulering af lobbyvirksomhed er at gøre offentligheden bekendt med interesserne bag forslag og med links mellem lobbyister og politikere. Regulering af lobbyvirksomhed er en relativt ny praksis og lovgivningen halter bagefter. De fleste europæiske lande har endnu ikke gennemført lovgivning sigtende på at kontrollere lobbyvirksomhed, og de der har, mangler håndhævelsesmekanismer og sanktioner ved manglende overholdelse af lovgivningens regler.
Kun 6 ud af de 25 undersøgte lande i det fælleseuropæiske studie fra Transparency International har reguleret lobbyvirksomhed i en eller anden grad – nemlig Frankrig, Tyskland, Litauen, Polen, Slovenien og England. Inden for denne gruppe har kun Litauen og Polen egentlige nationale lobbyvirksomhedslove. Ungarn forsøgte at regulere lobbyvirksomhed gennem lovgivning i perioden 2006 – 2010, men dette blev rullet tilbage i 2011. Der har ligeledes været gjort en række mislykkede forsøg på at lovgive på området i Bulgarien, Letland og Rumænien.

Slovenien har et obligatorisk register over lobbyister, reguleret igennem deres generelle antikorruptionslovgivning fra 2010.

Frankrig og Tyskland har frivillige registre, men forsøger begge at tilskynde lobbyister til at registrere sig ved at give de registrerede lettere adgang til de nationale parlamenter. På grund af registrenes frivillige karakter og manglen på regler indeholdende krav om økonomiske oplysninger fra registrerede lobbyister, bliver begge landes ordninger kritiseret for at være for svage. Hertil kommer, at det tyske register kun dækker organisationers lobbyvirksomhed, medens f.eks. virksomheder og advokatfirmaer ikke er medtaget i registret.

I Storbritannien indførte regeringen i 2010 i øvrigt en regel, der forbyder ministre og højtstående embedsmænd at udøve lobbyvirksomhed i en 2-årig periode fra det tidspunkt, de forlader det offentlige embede. Måske en ide til efterfølgelse vedrørende ”the revolving door” også her i landet!

De britiske og Irske regeringer overvejer mig bekendt begge i øjeblikket at indføre ​​obligatoriske registre over lobbyister.

De eneste to enkeltstående lobbyvirksomhedslove i Europa – i Litauen og Polen – er blevet kritiseret på forskellige fronter.

I Polen begrænser loven sig til kun at omfatte registrering af professionelle lobbyister. Ifølge en vurdering foretaget af Ministeriet for Administration og Digitalisering i Polen er antallet af professionelle lobbyister 299. Imidlertid er kun 15 – 20 af disse registrerede i parlamentets register over professionelle lobbyister. Dette virker usandsynligt.

I Litauen er den nationale vurdering også, at den gældende lovgivning om lobbyvirksomhed er mangelfuld, og antallet af registrerede lobbyister er langt lavere end det faktiske antal i landet.

Samlet set er frivillige registre således en dårlig erstatning for deres obligatoriske modstykker. En kortlægning foretaget bl.a. af Transparency International Frankrig og offentliggjort i 2011 viste, at i perioden juli 2007 – juli 2010 kunne der konstateres 9.300 kendte kontakter mellem ministerier og lobbyister involverende næsten 5.000 organisationer og mere end 16.000 personer. Disse tal er temmelig meget forskellige fra de 127 lobbyister, der i marts 2011 var registrerede i Nationalforsamlingens officielle register.
Registret i Tysklands er som nævnt blevet kritiseret på grund af dets frivillige karakter, dets snævre anvendelsesområde kun omfattende organisationer, yderligere den kendsgerning, at det ikke er ledsaget af en adfærdskodeks for lobbyister, at der ingen forpligtelser er for lobbyister til at afgive økonomiske oplysninger samt at der ingen overvågningsmekanismer er til sikre, at oplysningerne i registret faktisk er korrekte.

Afgørende for Transparency International er imidlertid, at kritikken ikke så meget går på, at der er etaberet ordninger, men at de er for svage og utilstrækkelige.

Er der så en Best Practise-model?
Som en trods alt lovende praksis peger Transparency International på ordningen i Slovenien.
I Slovenien foreskriver den generelle lovgivning om integritet og forebyggelse af korruption (Act 201.049) obligatorisk registrering af lobbyister. Lobbyister opføres i et register indeholdende navnet på den aktuelle lobbyist, dennes skattenummer, adresse, navn og hjemsted for virksomheden, eneejer eller interesseorganisation, samt hvis de har ansatte, disses navne og faglige lobbyområder. Alle oplysninger, undtagen skattenummeret, gøres offentligt tilgængelige online. Offentlige embedsmænd kan kun indgå i kontakt med en lobbyist efter at have kontrolleret, om den pågældende lobbyist er opført i lobbyregistret. Berettiget lobbyvirksomhed kan kun finde sted efter, at en person /organisation er opført heri.

Lobbyede personer er forpligtede til at indberette kontakt med lobbyister inden for tre dage. Under lobbyismeprocessen skal lobbyister aflægge rapport til Kommissionen om forebyggelse af korruption (CPC) om deres arbejde, og der er sanktioner i tilfælde af uretmæssig lobbyvirksomhed gående fra en skriftlig advarsel, et forbud mod at lobby i en konkret sag, et forbud mod at udøve lobbyvirksomhed i en bestemt periode, ikke mindre end 3 måneder og ikke mere end 24 måneder, og endelig sletning fra registeret.

Af utilstrækkeligheder i den slovenske lovgivning kan nævnes manglen på en obligatorisk adfærdskodeks for lobbyister og manglende bestemmelser om afgivelse af økonomiske oplysninger fra lobbyister.

Bortset herfra vurderes loven generelt til at være robust. I praksis har der dog været problemer med gennemførelsen. Mens et stigende antal lobbyister indfører deres oplysninger i registret, indberetter embedsmænd kun sjældent deres kontakter med dem.

For at tilskynde embedsmænd til at rapportere deres kontakter med lobbyister og øge offentlighedens kendskab til loven udgiver Kommissionen om forebyggelse af korruption i Slovenien ugentligt opdaterede lister over indberettede lobbykontakter.

På basis af denne tværeuropæiske undersøgelse har Transparency International følgende anbefalinger:

  1. Gennemsigtighed i lobbyvirksomhed skal styrkes ved at indføre obligatoriske registre over lobbyister, herunder skal frivillige registre udskiftes hermed.
  2. Der skal anvendes en bred definition af lobbyister, der udvider dækningen til ud over interesseorganisation at omfatte også Public Affairs konsulentfirmaer, corporate lobbyister, advokatfirmaer, ngo’er og tænketanke samt også en registrering af individuelle lobbyister.
  3. Registret skal indeholde oplysninger om lobbyudgifter.
  4. Lobbyistregistrene skal gøres tilgængelige online for offentligheden.
  5. Der skal fastsættes adfærdskodekser for lobbyister og lobbyede personer.
  6. Der skal være klare sanktioner ved manglende overholdelse af lobbyvirksomhedsreglerne.
  7. Der skal etableres regler om lovgivningsmæssige ”fodspor”, som dokumenterer tid, personer og genstand for en lovgiveres kontakt med lobbyister eller interessenter med henblik på at give borgerne bedre adgang til oplysninger om, hvem der har givet input til lovgivning.

Hvad kan være en naturlig ramme?
I Danmark er initiativet Open Government Partnership en naturlig ramme for sådant et arbejde:

Danmark har i lighed med mere end 50 andre lande tilsluttet sig det internationale initiativ, Open Government Partnership (OGP), som blev stiftet i 2011 af den amerikanske regering i samarbejde med syv andre lande, heriblandt Norge og Brasilien.

Formålet med OGP er at fremme god regeringsførelse og at styrke demokratiet ved, at deltagerlandene forpligter sig til initiativer inden for transparens omkring offentlige beslutningsprocesser, borgerdeltagelse og dialog med civilsamfundet, antikorruption og ansvarsplacering samt teknologi og innovation. Digitaliseringsstyrelsen er ansvarlig for den overordnede koordination af det danske arbejde med OGP.

Som led i tiltrædelsen af OGP udarbejdes der 1-årige handlingsplaner for Open Government-aktiviteter i Danmark. Handlingsplanen er baseret på input fra en bred høring, hvor borgere, virksomheder, ngo’er og offentlige myndigheder har bidraget med forslag til initiativer og aktiviteter.

Programerklæringen for handlingsplanernes initiativer spænder over udfordringer i fremtiden i forhold til uddannelse, viden, innovation, sundhed, styring i den offentlige sektor, demokratisk deltagelse og inddragelse af civilsamfundet. Initiativerne tager blandt andet udgangspunkt i virksomheders samfundsansvar.

OGP skal bidrage til at sikre, at offentlig service og information leveres bedst muligt på en tidssvarende og effektiv måde, til at stimulere og understøtte innovation og værdiskabelse i hele samfundet og til at styrke viden, deltagelse, gennemsigtighed, samarbejde og sammenhængskraft. En central drivkraft er udnyttelsen af nye teknologier og medier, der giver mulighed for at gøre offentlig information og teknologi tilgængelig for borgere og virksomheder og at øge både det formelle og det uformelle samarbejde mellem den offentlige sektor og civilsamfundet.

Programerklæringen for OGP slutter således: ”Arbejdet med OGP og med at udbrede Open Government i Danmark vil være en løbende og åben proces, som vil række ud over handlingsplanernes konkrete initiativer, idet yderligere aktiviteter løbende kan inddrages, og den danske indsats kan videreudvikles. Open Government-indsatsen skal være en åben proces, og hele Danmark inviteres til at deltage”.

Lad os tage mod denne invitation og hvad med at starte med en offentlig tilgængelig, online regulering af lobbyismeområdet! Selv en frivillig ordning er en bedre start end ingen. Tiden må så arbejde for en obligatorisk og mere dækkende registrering. Det internationale pres i denne retning må ikke undervurderes.

Uanset administrativt besvær og utilstrækkeligheder ved en regulering er det vigtigt at påbegynde en proces, som både involverer krav til de udøvende lobbyister uanset type og til de lobbyede personer.  Denne tosidighed er nødvendig af hensyn til dækningsgrad og gensidig kontrol.

Der løftes herved en flig, og der gives holdepunkter for offentlig kontrol også i form af konstatering af manglende eller fejlagtige oplysninger.

Sidst men ikke mindst må ordningen støttes op af bedre vilkår for whistleblowing på lobbyområdet, hvor denne udarter. Berettiget whistleblowing forudsætter et regelsæt, og whistleblowing er i sig selv en forudsætning for effektiv kontrol, som kun vanskeligt kan gennemføres uden intern viden i tilfælde af evt. misbrug og uregelmæssigheder.

Tak for ordet.”

Besøg os på Facebook

  • Opret Medlemskab

    Fornavn
    Mellemnavn
    Efternavn
    Adresse
    Postnr
    By
    E-mail
    Telefon nr.
    Kommentar